기반시설투융자체제개혁을 한층 더 심화하고 민간투자를 실제적으로 활성화시키기 위해 국무원 판공청은 최근에 국가발전개혁위원회, 재정부의 <새로운 정부 및 사회자본 협력기제를 규범적으로 실시할 데 관한 지도의견>(이하 <의견>으로 략칭)을 이첩해 새로운 정부 및 사회자본 협력기제(이하 ‘새로운 기제’로 략칭함)에 대해 구체적인 요구를 제기했다.
정부 및 사회자본 협력(PPP)모델은 우리 나라에서 실시된 이래 일정한 정도에서 공공서비스를 개선하고 유효투자를 견인하는 역할을 했으나 실천과정에 해결해야 할 과제들도 존재한다. 새로운 기제는 어떤 새로운 변화를 가져올 것인가? 기자가 취재를 통해 입수한 소식에 따르면 새로운 기제와 과거의 PPP정책간의 차이점은 주로 사용자비용지불항목에 초점을 맞추고 민영기업의 참여를 우선적으로 선택하며 전부 특허경영모델을 적용하는 등 세가지 방면에서 구현된다고 한다.
사용자비용지불항목에 초점을 맞추면
안정적인 현금흐름 예기를 형성해 신규 지방 잠재적 채무를 원천적으로 방비할 수 있어
<의견>에 근거하면 PPP항목은 사용자비용지불항목에 초점을 맞추어 비용수취 경로 및 방식을 명확히 해야 하며 항목경영수입으로 건설투자와 운영비용을 감당할 수 있어야 하고 일정한 투자회수가 있어야 하며 PPP모델 적용으로 인해 지방재정의 미래지출책임을 새롭게 증가시켜서는 안된다.
국가발전개혁위원회 투자사의 관련 책임자는 다음과 같이 밝혔다. 국제적 경험으로부터 볼 때 PPP는 주로 사용자비용지불에 기초한 특허경영, 공공부문(정부)비용지불에 기초한 개인융자계획 등 두가지 모델로 구분된다. 그전에 일부 정부비용지불을 위주로 하는 PPP항목의 수익이 부족하거나 지어는 수익원천이 결핍해 정부측이 사회자본에 승락한 고정회수 또는 최저수익보장에 대해 보충함으로써 정부의 미래지출책임을 사전에 확정하고 고착화시켰다.
국가발전개혁위원회 투자연구소 융자실 부주임 리택정은 다음과 같이 밝혔다. 새로운 기제는 ‘사용자비용지불항목에 초점을 맞추어야 한다’고 강조하고 있는바 항목경영수입이 건설투자와 운영비용을 감당할 수 있고 일정한 투자회수가 있으며 신규 지방 잠재적 채무를 원천적으로 방비할 것을 요구했다. 청화대학교 투융자정책연구센터 조리연구원 왕영영은 다음과 같이 인정했다. 사용자비용지불 기초를 가진 항목은 일반적으로 사회공중의 실제 수요에 부합되여 안정적인 현금흐름 예기를 형성할 수 있으므로 이러한 항목에 초점을 맞추면 지나친 선행건설항목 또는 상대적으로 뒤처진 항목을 배제시키는 데 유리하다.
<의견>에서는 다음과 같이 제기했다. 정부는 신규 지방정부 잠재적 채무를 엄밀히 방지하고 법률, 법규와 관련 정책규정의 요구에 부합되는 전제하에서 항목건설기에 사용자비용지불항목에 대해 정부투자지원을 제공할 수 있으며 정부비용지불은 규정에 따라 운영비용만 보조할 수 있고 건설비용을 보조할 수는 없다. 이 밖에 실행가능성 부족점 보조, 최저수익률 승락, 사용가능성 비용지불 등 그 어떤 방식으로도 재정자금을 사용해 항목 건설비용과 운영비용을 보충해서는 안된다.
“새로운 기제는 정부투자지원과 정부비용지불을 완전히 배제하지 않았으나 정부의 지출조건을 엄격히 제한시켰다.” 중국국제공정자문유한회사 연구센터 부주임 서성빈은 다음과 같이 밝혔다. 새로운 기제에 따라 정부투자지원은 주로 항목건설기에 적용되며 정부자본금주입 또는 건설투자보조 등 형식으로 실현된다. 만약 정부자본금주입과 관련될 경우 <정부투자조례>의 요구에 따라 정부투자항목에 편입시켜 관리한다. 정부비용지불은 항목운영기간에 적용되며 ‘규정에 따라 운영을 보조’하는 경우 일반적으로 업계 또는 지역에서 규정한 통일적인 운영보조기준을 적용하는바 항목의 PPP모델 적용 여부와 직접적인 관련이 없고 PPP모델을 적용했다고 하여 정부의 지출책임을 증가시키지 않는다.
민영기업의 참여를 우선적으로 선택해
초심을 유지하고 근본으로 돌아가 민간자본의 항목 참여 적극성을 한층 더 동원시킬 것
업계내 전문가들은 다음과 같이 발혔다. 과거에 실시한 PPP항목 가운데서 중앙기업과 지방의 국유기업이 사회자본의 역할로 참여하는 경우가 많았는데 긍정적인 역할을 발휘했으나 민간투자에 대해 일정한 정도로 구축효과를 형성했다. <의견>에서는 다음과 같이 제기했다. 초심을 유지하고 근본으로 돌아가 민영기업의 PPP 신축(개축 및 증축 포함) 항목 참여를 최대한 권장해야 한다.
“새로운 기제는 민영기업의 참여를 우선적으로 선택할 것을 명확히 했다.”라고 국가발전개혁위원회 투자사 관계자는 <의견>은 민영기업이 PPP신축(개축, 증축 포함)항목에 참여하도록 최대한 격려하고 서로 다른 항목의 공공속성 강약에 따라 PPP신축(개축, 증축 포함) 항목을 세가지 류형으로 나눌것을 제안했으며 <민영기업이 참여하는 특허경영신축(개축, 증축 포함)항목 지원 목록(2023년판)>을 제정했다(이하 <목록>으로 략칭).
서성빈은 다음과 같이 밝혔다. <목록>은 분류관리를 실시한다. 첫째, 쓰레기 및 고체페기물 처리와 쓰레기소각발전항목과 같이 시장화정도가 비교적 높고 공공속성이 비교적 약한 항목은 민영기업이 독자적으로 출자하거나 지배해야 한다. 둘째, 도시 물공급, 가스공급, 열공급 항목과 같이 국가경제와 인민생활에 관계되고 공공속성이 비교적 강한 항목은 민영기업 지분차지비중이 원칙적으로 35% 이상이여야 한다. 셋째, 발전기능을 갖춘 대중형 수리항목과 같이 국가안전과 관계되고 공공속성이 강한 항목은 조건을 마련해 민영기업의 참여를 적극 지원해야 한다. “세가지 류형의 항목의 투자규모, 공익속성, 건설난이도가 점차 증가하고 민영기업 지분 참여비률은 전반적으로 감소했지만 두번째와 세번째 류형의 항목은 유능한 민간기업의 독자 또는 지배를 배제하지 않는다.” 서성빈은 말했다.
<의견>은 또한 다음과 같이 명확히 했다. <목록>에 렬거된 령역 이외의 PPP항목에 대해서도 민영기업의 참여를 적극 권장할 수 있으며 외국투자기업은 PPP항목에 참여해 외국투자관리 관련 요구에 따라 관련 규정을 참조해 집행한다. 국가발전개혁위원회는 목록 실시과정에 대한 각 방면의 의견과 건의를 제때에 수집, 정리하고 투자관리의 새로운 형세와 새로운 요구와 결합해 항목목록을 동적으로 조정할 것이다.
국가발전개혁위원회 투자사 관련 책임자는 다음과 같이 밝혔다. 새로운 기제는 특허경영기한을 40년으로 연장하고 투자규모가 크고 수익주기가 긴 항목의 기한을 적당히 연장할 수 있으며 관리강화, 원가절감, 효률제고, 적극적인 혁신 등을 통해 얻은 추가수익은 주로 특허경영자에게 귀속될 것을 명확히 하여 모두 민간자본의 항목참여 적극성을 제고하는 데 도움이 된다.
전부 특허경영모델 채택
위험이 통제가능하고 감독관리가 엄밀해 PPP항목의 규범적인 발전과 투명한 운행을 보장할 것
<의견>에서는 다음과 같이 제기했다. PPP는 전부 특허경영모델을 취해 실시해야 하며 계약에서 건설과 운영기간의 자산권속을 명확히 약정해 각측의 권리, 책임, 리익 관계를 명확히 확정해야 한다.
취재를 받은 전문가는 다음과 같이 인정한다. 특허경영모델은 위험이 통제가능하고 감독관리가 엄밀하고 투자수익경로가 명확하다. 새로운 기제는 PPP항목이 전부 특허경영모델을 취해 실시해야 한다고 제기했는데 이는 더욱 좋은 정책과 시장환경을 형성하는 데 유리하고 규범화되지 않은 모델과 잠재적인 위험이 나타나지 않도록 방지할 수 있다.
건설실시를 규범적으로 추진하기 위해 <의견>은 특허경영방안을 엄격히 심사하고 특허경영자를 공평하게 선택하며 특허경영협의를 규범적으로 체결하고 투자관리절차를 엄격히 리행하며 항목 건설, 실시, 관리를 잘하는 등 면에서 일련의 조치를 제기했다.
“특허경영자를 공평하게 선택하기 위해 새로운 기제는 항목 운영방안, 료금단가, 특허경영기한 등을 특허경영자를 선택하는 중요한 평가기준으로 명확히 하고 항목운영관리경험, 전문운영능력, 기업종합실력과 신용등급상황에 주목한다.” 서성빈은 이러한 공개경쟁조건은 이전처럼 융자와 시공 능력을 지나치게 강조하지 않아 우수한 민영기업이 두각을 나타내는 데 유리하다고 말했다.
<의견>에 따르면 2023년 2월 PPP항목 정리심사전에 입찰구매절차를 완료하지 못하거나 후속으로 새로 실시된 PPP항목은 무두 새로운 기제에 따라 집행해야 한다.
국가발전개혁위원회 투자사 관련 책임자는 다음과 같이 밝혔다. 지방 각급 정부는 본급 정부의 사무권범위내의 특허경영항목을 규범적으로 추진하고 법과 규정에 따라 특허경영항목 실시기구를 명확히 하여 주체적 책임을 확실하게 짊어져야 한다. 사회자본측과 자문기구는 새로운 기제의 내포를 전면적으로 정확하게 리해하고 객관적이고 합리하게 전문적인 각도에서 구체적인 항목을 추진해야 한다.
